La Unión Europea ante la guerra de Ucrania, por José Ignacio Torreblanca

Europa, ¿otoño o primavera? es el nuevo libro de Zenda. Un ensayo en el cual diplomáticos, periodistas, profesores, estudiosos, científicos e historiadores han expresado sus puntos de vista acerca de Europa. 

A continuación reproducimos ‘La Unión Europea ante la guerra de Ucrania’, el texto escrito por José Ignacio Torreblanca para esta obra.

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Los europeos debemos prepararnos para una guerra larga y para poder prevalecer en esa guerra necesitamos no solo actuar unidos sino ser capaces de redibujar nuestras principales políticas, especialmente de energía y seguridad, para que sean capaces de proyectar seguridad y estabilidad a todo el continente europeo, se trate o no de miembros de la Unión. También debemos ser capaces de rediseñar nuestras instituciones y procesos de la Unión Europea para que puedan funcionar de forma abierta, acabando con la rigidez de las distinciones entre miembros de pleno de derecho y Estados asociados o candidatos. En las siguientes líneas esbozo algunos de los desafíos que enfrenta la Unión Europea, así como sus posibles respuestas.

EL DESAFÍO DE LA UNIDAD

El primer desafío al que ha tenido que hacer frente la Unión Europea es el de su propia unidad. Al comienzo de la guerra fue manifiesta la existencia de una división entre los países del bloque báltico y centro europeo oriental, que habían venido preconizando una línea dura de actuación hacia Rusia, y otros países, como Alemania y Francia, cuyas políticas hacia el Kremlin eran mucho más contemporizadoras. Tanto desde Berlín como desde París se acusó en numerosas ocasiones al bloque báltico-polaco de exagerar el riesgo de una agresión rusa e incluso de estar contribuyendo con ello a la propia materialización de dicha agresión.

Como el propio Alto Representante de la Unión, Josep Borrell, ha reconocido, hubo un error de percepción y evaluación por parte de las instituciones europeas y de muchos de los gobiernos de los Estados miembros a la hora de evaluar los riesgos de la agresión rusa, incluso calificando de “histéricos” a los países que alertaban sobre el peligro de una invasión. Las continuas apelaciones al diálogo y a la negociación con Putin en los compases anteriores a la invasión por parte del presidente de la República francesa, Emmanuel Macron, y la tibieza de los pronunciamientos del gobierno alemán, generaron una fuerte tensión entre estos dos bloques. Incluso cuando las gestiones de Macron no solo se mostraron infructuosas, sino que claramente estaban siendo interpretadas por Putin como una muestra de debilidad en un momento en el que lo que se requería eran muestras de firmeza que le disuadieran de agredir a Ucrania. El caso es que incluso después del comienzo de las hostilidades el 24 de febrero, las reticencias del canciller Scholz y otros países europeos, incluyendo España, a enviar armamento a Ucrania, fueron objeto de polémica y tensión dentro de la UE, mostrando que ni siquiera la materialización de la invasión rusa estaba siendo capaz de generar la unidad necesaria para hacer frente a la agresión.

Por suerte, la reacción de la opinión pública alemana llevó muy rápidamente al Gobierno de coalición alemán a modificar su posición y acceder al envío de armas, lo que arrastró a otros países como Francia, y también a España, a sumarse al envío de armamentos. Ese cambio de posición alemana ayudó a que el Consejo de la Unión pudiera adoptar una serie de medidas sancionadoras sobre Rusia que hasta entonces el propio Gobierno alemán había considerado que no eran opciones que debieran estar ni siquiera encima de la mesa. Pero en cuestión de días la Unión Europea encontró su unidad y adoptó un paquete de sanciones masivo e inédito que desde luego Moscú no esperaba, y que incluía medidas novedosas y de gran impacto como la congelación de activos rusos en el exterior y el bloqueo de las transacciones financieras rusas a través del sistema de pagos Swift.

Desde entonces, los diez paquetes de sanciones adoptados por la Unión Europea hacia Rusia han dado muestra de la unidad de los europeos, con la salvedad de la posición adoptada por el gobierno húngaro, que desde el principio decidió adoptar una posición de rechazo a las sanciones hacia Rusia que pudieran perjudicar a Hungría, lo que ha exigido difíciles y largas negociaciones con Budapest para encontrar la vía para que el gobierno húngaro no bloqueara las sanciones y obtuviera compensaciones por los efectos de estas sanciones. Y aunque lo cierto es que las tensiones entre Alemania y Francia y el bloque báltico-polaco dentro de la Unión Europea han continuado, estas han tenido que ver más con la intensidad y el ritmo de entrega de material bélico a Ucrania que con diferencias políticas sustantivas de fondo. Por tanto, pese a los intentos rusos de dividir a los europeos, la Unión Europea ha sido capaz de encontrar un grado muy elevado de unidad para hacer frente a la agresión rusa y mantenerlo en el tiempo a lo largo del ya más de un año transcurrido desde la invasión.

REDUCIR LA DEPENDENCIA ENERGÉTICA

El segundo elemento destacado de la respuesta europea a la agresión rusa es el relacionado con la energía. Nada refleja con más intensidad los errores de análisis cometidos por la Unión en la última década respecto a las dinámicas de poder existentes en Rusia que la decisión de ahondar en la dependencia energética de Rusia y completar el gasoducto Nord-Stream 2. Pese a las enseñanzas que debieran haberse extraído de la invasión rusa de Ucrania en 2014 y la anexión de Crimea, era sabido desde antes de 2014 que el talón de Aquiles de la Unión Europea en su relación con Rusia era la altísima dependencia energética.

Esa dependencia se había venido entendiendo fundamentalmente desde Alemania como una interdependencia que garantizaría la paz y la ausencia de conflictos en el continente. Además, permitiría a Europa crecer sostenidamente sobre la base de bajos precios de energía y un suministro garantizado en el largo plazo. Sin embargo, como se ha visto, esa interdependencia no solo no sirvió para garantizar la paz, sino como acicate para que el Kremlin iniciara una política de expansión y anexión territorial. Los europeos han sido capaces de corregir esas decisiones y hacerlo de forma irreversible, ahondando por un lado en el proceso de transición energética con vistas a la descarbonización del continente y, a la vez, tomando medidas para reducir drásticamente y al final cortar todo lazo energético de dependencia con Rusia, negando así al Kremlin tanto la capacidad de chantaje y coacción sobre las políticas europeas como los instrumentos para financiarse y financiar sus fuerzas armadas y políticas expansionistas.

Europa ha sido capaz de sobrevivir al primer invierno sin gas ruso de forma exitosa pese a las presiones inflacionistas. Con ello ha negado a Rusia su principal arma y ventaja en esta guerra: la capacidad de debilitar la voluntad de resistencia y de apoyo a Ucrania de los Estados miembros de la Unión, vía la generación de malestar social y protestas en la Unión Europea. Incluso como se ha visto en el caso de Italia, el acceso al poder de Georgia Meloni, que en anteriores pronunciamientos había mostrado actitudes muy contemporizadoras con el Kremlin, no se ha producido ese giro favorable al Kremlin. El reto ahora para la Unión Europea es conseguir que su plan de transición energética no se vea ralentizado ni fracase debido a la guerra. Al contrario, aunque en primera instancia haya habido que recurrir a los combustibles fósiles, incluyendo el carbón y la energía nuclear, para compensar la retirada de los suministros rusos, se trataría de utilizar la presión de la invasión para poder acelerar ese proceso de transición energética.

Un elemento que preocupa mucho en Europa es la tensión que se está generando con Estados Unidos a costa de los programas de subvenciones a las inversiones en transición energética que ha aprobado la administración Biden. La ley de reducción de la inflación (IRA) se ha convertido en un objeto de litigio puesto que está atrayendo a empresas europeas a invertir en Estados Unidos, detrayendo esas inversiones del continente europeo. Por su parte, la Unión Europea está considerando cómo responder a esta renovada política industrial de Estados Unidos basada en subsidios. Recordemos que Estados Unidos, debido tanto a su inmensa capacidad financiera y de endeudamiento como a su posición dominante en los mercados financieros y de divisas, está demostrando tener una capacidad de inversión y de gasto público muy superior a la europea. Europa pondera si la respuesta a Estados Unidos debe ser sancionadora o, por el contrario, debe adoptar su propia política industrial y sus propios programas de inversión y subvenciones, y de esa manera recuperar la competitividad perdida frente a un Estados Unidos que gracias a sus políticas energéticas ha logrado no solo la autonomía energética sino convertirse en un país exportador clave.

Las lecciones que aprender respecto a la política energética de la Unión Europea no solo tienen que ver con Rusia, sino muy particularmente con China. La Unión Europea, que está buscando su autonomía estratégica en el campo energético, no puede aceptar cambiar la dependencia de recursos fósiles en geografías geopolíticamente tóxicas (Rusia, Oriente Próximo) por una dependencia de tecnologías esenciales para completar su transición energética que en este caso sitúe a la Unión Europea en dependencia de China. Este es ya el caso de determinadas tecnologías como la producción de baterías, la extracción y procesamiento de tierras raras, los aerogeneradores y las placas solares, sectores que Europa ha descuidado, fiando su suministro a cadenas de producción global ahora tensionadas por la presión combinada del aumento de la demanda y las tensiones geopolíticas.

LA EUROPA DE LA DEFENSA

La guerra de Ucrania también ha expuesto otro de los grandes talones de Aquiles de la Unión Europea: la inexistencia de una industria de defensa capaz de suministrar equipos y material moderno a todos los Estados miembros de forma conjunta y fiable. La dispersión de los programas de gasto en armamento de los países de la Unión Europea es uno de los principales obstáculos para que la Unión pueda asumir su propia defensa de forma autónoma. No se trata de que los presupuestos de defensa de los Estados miembros de la Unión Europea sean generalmente inferiores o no alcancen el compromiso establecido en el marco de la Alianza Atlántica de representar el 2% del PIB. Se trata de que ese gasto es ineficiente y redundante en programas de armamento que se solapan, compiten entre ellos y resultan muy costosos. Aquí también la guerra de Ucrania nos dota de una oportunidad única para que los incrementos de gastos en defensa con los que los Estados miembros se han comprometido se hagan de forma coordinada y de acuerdo con evaluaciones de necesidades y capacidades conjuntas que tengan en cuenta cuál es el escenario geopolítico dominante y cuáles van a ser las necesidades de política, seguridad y defensa en los próximos 10-20 años.

El desafío ahora es convencer a los Estados miembros del bloque báltico-polaco de que un reforzamiento de la política común de defensa de la Unión Europea no se hace ni se hará en perjuicio de la relación transatlántica. Para algunos de estos países, la guerra de Ucrania representa la confirmación de que solo en el marco de la Alianza Atlántica estaría garantizada su seguridad. Sin embargo, esta es una lectura errónea de las dinámicas políticas en Washington. En Estados Unidos esta guerra se ve como una distracción respecto al objetivo estratégico principal, que es contener y ralentizar el ascenso de China. Por tanto, los europeos que piensen que la participación de Estados Unidos en el esfuerzo de guerra de Ucrania les exonera de contribuir al reforzamiento de la política europea de defensa están equivocados. Lo que Estados Unidos espera del continente es que precisamente cuando ellos confrontan un desafío tan importante como el que plantea China los europeos sean capaces de defenderse a sí mismos y hacerlo de forma autónoma, de manera que la OTAN se convierta en un instrumento de defensa europeo, sí, pero no en el instrumento por el cual los Estados Unidos defienden a una Europa incapaz de defenderse a sí misma.

Europa debe perseverar en su objetivo de incrementar su autonomía estratégica. A pesar de la guerra de Ucrania y la excelente colaboración entre la administración Biden y sus aliados europeos en el marco de la OTAN, sabemos que la política interna en Estados Unidos es muy susceptible de volver a llevar al poder a un Partido Republicano cuyas posiciones sobre las relaciones transatlánticas y su visión sobre Europa están muy alejadas de las que sostiene la actual administración Biden. Por esa razón, fiar todos los programas de defensa y de armamento en Europa a la existencia de una estrecha colaboración con Estados Unidos no es aconsejable dadas las incertidumbres que penden sobre el futuro de la gobernanza en Estados Unidos y la posibilidad de que accedan al poder líderes republicanos hostiles a la idea de una estrecha colaboración transatlántica.

Pero no solo se trata del ámbito de la defensa. Como estamos viendo en el de de la tecnología, Estados Unidos está imponiendo sanciones a China en determinados ámbitos, especialmente los semiconductores, con el objetivo de denegar capacidades tecnológicas avanzadas al ejército chino. Las sanciones tecnológicas tienen importantes repercusiones geopolíticas y económicas, puesto que no solo aspiran a bloquear la producción y venta de armas y sus sistemas, sino que se refieren a materiales y tecnologías de doble uso (civil y militar). Las sanciones de Estados Unidos invitan a Europa a desarrollar su propia política industrial en el ámbito de los semiconductores, ya que se trata de una tecnología de la que Europa no puede prescindir si quiere ser autónoma desde el punto de vista estratégico.

LA ARQUITECTURA INSTITUCIONAL DE LA EUROPA DE LA POSGUERRA

Aunque no cabe ignorar ni despreciar las importantes contribuciones financieras que la Unión Europea está haciendo para poder sufragar los envíos de armamento de sus Estados miembros a Ucrania, que son numerosos y muy importantes, el esfuerzo principal en el ámbito militar y de armamento sin duda lo está llevando a cabo Estados Unidos. Sin embargo, hay dos aspectos en los que la contribución de la Unión Europea es mucho más decisiva que la de Estados Unidos. Uno es la asistencia macrofinanciera y de estabilización al gobierno ucraniano, que tendrá su prolongación en los programas de ayuda y reconstrucción que se están llevando a cabo, tanto durante como posteriormente a la guerra. Pero a medio plazo el instrumento más importante de estabilidad que puede ofrecer la Unión Europea a Ucrania tiene que ver con el diseño de la estructura institucional en la cual podrá encajarse la aspiración ucraniana de ser parte de la familia europea.

Acomodar en la UE un país como Ucrania, que no está ni va a estar en un futuro próximo en condiciones de cumplir con los muy estrictos criterios de adhesión que se requieren para ser miembro de la Unión Europea, representa un enorme desafío. Estos criterios están pensados para países cuyas economías están en senda de crecimiento, cuyas instituciones estén consolidadas y cuyas economías sean capaces de resistir las presiones competitivas de las fuerzas de mercado de la Unión. Como demuestra la experiencia de los Balcanes, el legado de una guerra hace muy difícil cumplir con todas estas exigencias. A fecha de hoy, seis países de los Balcanes son todavía candidatos a la adhesión, no habiendo podido materializar sus ambiciones y sin que se vislumbre una fecha próxima de adhesión. En el caso de Ucrania, las expectativas de una adhesión rápida a la Unión van a generar frustración. Por eso es muy importante que las instituciones europeas sean capaces de proporcionar una perspectiva de adhesión que no sea solo retórica, sino que incluya un proceso de preparación real y con contenido, de tal manera que no haya un vacío entre la promesa y su materialización.

La iniciativa de la “comunidad política europea” lanzada por el presidente Macron es un buen paso en esa dirección, puesto que genera un marco temporal e institucional en el cual la Unión Europea puede trabajar con los países europeos que no forman parte de la Unión. Sin embargo, dotar de contenido a ese proceso de preadhesión es una tarea todavía pendiente y por supuesto requiere no solo que la guerra concluya, sino que lo haga de una manera en la cual Ucrania disponga de garantías de seguridad suficientes como para poder iniciar un proceso de reconstrucción que le permita aproximarse a la Unión Europea e ingresar en condiciones de seguridad y estabilidad.

CONCLUSIÓN: LAS CRISIS Y EL PROYECTO EUROPEO

La Unión Europea se ha construido siempre sobre la necesidad de dar respuesta a las sucesivas crisis que ha ido enfrentando. Sea la crisis financiera de 2008, la pandemia del covid o la política exterior; más que bien, la Unión Europea siempre ha terminado por encontrar el camino hacia una mayor integración. La invasión de Ucrania o Rusia no es diferente. Ha vuelto a poner de manifiesto que el proyecto europeo es un proyecto útil tanto desde el punto de vista de las respuestas prácticas a situaciones concretas como valioso desde el punto de vista de los valores que sostiene. Prepararse para una larga guerra no supone alentar el belicismo ni el militarismo sino asegurarse de que la Unión Europea es capaz de sentar las bases para la paz y seguridad en el continente en el siglo XXI, de tal manera que alcance a todos los europeos, incluyendo, ojalá, en un futuro no muy lejano, a los propios rusos.

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VV.AA. Título: Europa, ¿otoño o primavera?

Editorial: Zenda. Descarga: Amazon, Fnac y Kobo.